?代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)：是約束更是激勵(lì)

2017年04月28日 ——來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)

代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)：是約束更是激勵(lì)

　　◆ 信用評(píng)價(jià)并非政府管理行為，應(yīng)由行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)等來(lái)主導(dǎo)

　　◆ 評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置必須有法律依據(jù)，同時(shí)兼顧實(shí)際，經(jīng)得起檢驗(yàn)

　　◆ 除“負(fù)面清單”外，還應(yīng)強(qiáng)化“正面清單”的效力，弘揚(yáng)行業(yè)自律、契約精神等正能量

　　■ 本報(bào)記者 戎素梅

　　近日，財(cái)政部發(fā)布政府采購(gòu)信息公告，對(duì)12家代理機(jī)構(gòu)亮出“黃牌警告”。這12家代理機(jī)構(gòu)在財(cái)政部實(shí)施的“2016年政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查”中被查出代理的政府采購(gòu)項(xiàng)目存在違法違規(guī)情形，包括采購(gòu)文件設(shè)置供應(yīng)商資格條件限制條款、集中采購(gòu)目錄內(nèi)項(xiàng)目委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)等。類似違法違規(guī)情形緣何屢罰不止？在警告、罰款、禁止其代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)等處理處罰手段之外，能否借助其他方式，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)？這些問(wèn)題再次引發(fā)業(yè)界思考，更多政采人將目光聚焦到代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)這一“利器”上。

　　“自2014年取消代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政審批后，采購(gòu)代理市場(chǎng)的‘零門檻’催生了一大批新的從業(yè)機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)水平良莠不齊，在一定程度上沖擊了代理市場(chǎng)的良性秩序?！笔茉L者一致認(rèn)為，構(gòu)建一套行之有效的代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系已極為迫切。那么，當(dāng)前代理機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信體系建設(shè)情況如何？代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括哪些方面？帶著這些問(wèn)題，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者展開(kāi)了調(diào)查。

　　兩種思路：信用評(píng)級(jí)vs誠(chéng)信檔案

　　據(jù)了解，目前，代理機(jī)構(gòu)的信用管理可概括為兩種思路。一種是對(duì)代理機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、技術(shù)和資質(zhì)條件、業(yè)績(jī)、誠(chéng)信從業(yè)榮譽(yù)、失信處理處罰、日常執(zhí)業(yè)行為等實(shí)行量化計(jì)分，根據(jù)計(jì)分結(jié)果進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)定。另一種是建立代理機(jī)構(gòu)誠(chéng)信檔案，對(duì)信譽(yù)良好的，記入“紅名單”，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的，列入“黑名單”。對(duì)“紅名單”中的代理機(jī)構(gòu)，優(yōu)先推薦使用；對(duì)“黑名單”中的代理機(jī)構(gòu)，在一定時(shí)間內(nèi)禁止其參與政府采購(gòu)活動(dòng)。

　　在量化計(jì)分評(píng)價(jià)方面，廣東省珠海市的做法較有代表性。該市將代理機(jī)構(gòu)的信用考核內(nèi)容細(xì)分為代理機(jī)構(gòu)承接代理、采購(gòu)文件編制、專家論證、采購(gòu)信息公告、評(píng)審專家組件、開(kāi)標(biāo)評(píng)審等11大類74項(xiàng)，為更好地量化考核指標(biāo)，還編制了《政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)信用考評(píng)明細(xì)表》，對(duì)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行扣分制考核。如，代理機(jī)構(gòu)若以不正當(dāng)手段承攬政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)、泄露與采購(gòu)代理業(yè)務(wù)有關(guān)的情況和資料或是未將政府采購(gòu)信息在指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公開(kāi)的，將被扣除20分。根據(jù)得分情況，代理機(jī)構(gòu)信用考核分為A級(jí)（優(yōu)秀）、B級(jí)（合格）、C級(jí)（差）、D級(jí)（很差）四種。

　　借助“黑名單”規(guī)范代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的地區(qū)也不在少數(shù)。早在2014年，上海市便規(guī)定，該市政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)如存在超出認(rèn)定資格范圍代理采購(gòu)項(xiàng)目、應(yīng)采用公開(kāi)招標(biāo)而擅自采用其他采購(gòu)方式等8類不良行為的，其不良行為和違法違規(guī)行為記錄被納入市社會(huì)信用體系管理。四川省則將采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商三大政府采購(gòu)當(dāng)事人列入誠(chéng)信管理范疇，凡其失信行為均記入誠(chéng)信檔案，并予以處罰，同時(shí)向社會(huì)公告，有效期1年。其中，代理機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信檔案將作為選擇其代理政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的重要依據(jù)。

　　“這兩種思路各有優(yōu)勢(shì)，值得進(jìn)一步探索。”大連海關(guān)張澤明表示，目前看來(lái)，“黑名單制度”較好操作。根據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，代理機(jī)構(gòu)存在何種違法失信行為即被列入“黑名單”是比較明確的，代理機(jī)構(gòu)也能夠?qū)φ者@些違法失信行為進(jìn)行自我預(yù)警，不越“雷池”半步。難點(diǎn)則是各部門征信體系的互聯(lián)互通問(wèn)題。近年來(lái)，銀行、海關(guān)、工商、公安等部門根據(jù)自身特點(diǎn)和需求，建立了獨(dú)立的信用評(píng)價(jià)體系，但各自評(píng)級(jí)方法不同，數(shù)據(jù)碎片化嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息共享。而設(shè)置指標(biāo)、計(jì)分評(píng)級(jí)的做法，又面臨兩大關(guān)鍵問(wèn)題：普適性的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)如何設(shè)置？由于各地政府采購(gòu)發(fā)展情況不一，代理機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題也不盡相同，各指標(biāo)賦權(quán)重多少合適？這些都需要深入、廣泛的調(diào)研和科學(xué)的研究方法，“拍拍腦袋做決定”是萬(wàn)萬(wàn)不可的。

　　四川國(guó)際招標(biāo)有限責(zé)任公司常務(wù)副總經(jīng)理張帆提醒，不管是計(jì)分評(píng)級(jí)還是黑紅名單，仍以“負(fù)面清單”居多。除此之外，還有一種思路是建立“正面清單”，即增強(qiáng)“紅名單”的效力，弘揚(yáng)遵紀(jì)守法、行業(yè)自律、契約精神等正能量，引導(dǎo)代理機(jī)構(gòu)提升專業(yè)能力和服務(wù)水平，也就是所謂的“破”與“立”。

　　由誰(shuí)主導(dǎo)：政府放權(quán)，誰(shuí)來(lái)接手

　　關(guān)于實(shí)踐中部分地區(qū)由財(cái)政部門牽頭主導(dǎo)代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)工作的做法，有受訪者提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為由行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)較為適宜，或者實(shí)行代理機(jī)構(gòu)自評(píng)、代理機(jī)構(gòu)與評(píng)審專家互評(píng)、采購(gòu)人對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)等。

　　“我們是隨機(jī)抽取社會(huì)監(jiān)督員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)標(biāo)，并由社會(huì)監(jiān)督員作出評(píng)價(jià)，‘一標(biāo)一評(píng)價(jià)’，因?yàn)樯鐣?huì)監(jiān)督員對(duì)開(kāi)評(píng)標(biāo)活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)感比較深刻?！焙幽鲜÷尻?yáng)市財(cái)政局政府采購(gòu)科科長(zhǎng)陳文妹認(rèn)為，財(cái)政部門應(yīng)明確大的方向和規(guī)則、下放權(quán)力，從事更高層次的監(jiān)督管理和政策研究工作。

　　張帆則認(rèn)為，在財(cái)政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，可由行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方研究擬定代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系的框架。不過(guò)，評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法全國(guó)一盤棋還是各省各做各的，仍需進(jìn)一步調(diào)研。

　　海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明也認(rèn)為，客觀來(lái)講，目前很多地區(qū)不具備建立代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系的條件，政府部門不宜主導(dǎo)這項(xiàng)工作，交由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)做比較合適。

　　“必須指出，這是一種評(píng)價(jià)行為，而不是政府管理行為，不應(yīng)增加社會(huì)成本和行政成本。采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家可以相互監(jiān)督，代理機(jī)構(gòu)也可以自評(píng)、互評(píng)。只要找到科學(xué)、合理、經(jīng)得起檢驗(yàn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，各相關(guān)當(dāng)事人共同遵守執(zhí)行即可。只有在當(dāng)事人無(wú)法主張自己的權(quán)利時(shí)，才有必要求助于管理部門?！迸頃r(shí)明分析。他認(rèn)為，無(wú)需建立全國(guó)統(tǒng)一的代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系，以省為單位，建立區(qū)域性的評(píng)價(jià)體系比較合乎實(shí)際?！爱?dāng)然，這項(xiàng)工作離不開(kāi)財(cái)政部門的指導(dǎo)。財(cái)政部門可在評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重的設(shè)置等方面予以指導(dǎo)，制定規(guī)則，并對(duì)一些有爭(zhēng)議的行政處罰案例進(jìn)行裁決。”

　　為防范信用制度變異為新的從業(yè)門檻和競(jìng)爭(zhēng)壁壘，也有專家反對(duì)由行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)該項(xiàng)工作，認(rèn)為應(yīng)實(shí)行代理機(jī)構(gòu)自行評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)和行業(yè)自律評(píng)價(jià)。張澤明指出，可借鑒PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，發(fā)掘、培養(yǎng)精通政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的專業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，由其代為履行代理機(jī)構(gòu)的信用評(píng)價(jià)工作。

　　評(píng)價(jià)指標(biāo)：既要于法有據(jù)，也要兼顧實(shí)際

　　評(píng)價(jià)指標(biāo)如何設(shè)置，是受訪者普遍關(guān)心的話題。多位受訪者一再?gòu)?qiáng)調(diào)，評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置必須有法律法規(guī)依據(jù)，如禁止代理機(jī)構(gòu)從業(yè)屬行政處罰范疇，不能簡(jiǎn)單地用一般規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)一個(gè)管理權(quán)限。

　　據(jù)了解，根據(jù)行政處罰法關(guān)于設(shè)定行政處罰的規(guī)定，行政處罰分為七種：警告、罰款、沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。近年來(lái)，財(cái)政部多次下發(fā)通知，規(guī)范政府采購(gòu)行政處罰有關(guān)問(wèn)題，明確“一地處罰，全國(guó)‘禁賽’”，并要求各地將相關(guān)主體的信用記錄作為供應(yīng)商資格審查、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)委托、評(píng)審專家管理的重要依據(jù)，采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)辦理政府采購(gòu)事宜的，應(yīng)查詢其信用記錄，優(yōu)先選擇無(wú)不良信用記錄的代理機(jī)構(gòu)。然而，實(shí)踐中的某些問(wèn)題可能是目前既有法律法規(guī)、規(guī)范性文件尚未觸及的。如，量化計(jì)分評(píng)級(jí)時(shí)，某代理機(jī)構(gòu)扣分較多、信用等級(jí)較低，能否禁止其從業(yè)？這就需要較高的法律授權(quán)，甚或修訂政府采購(gòu)法及其相關(guān)規(guī)章制度了。

　　具體到各評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，彭時(shí)明認(rèn)為，應(yīng)摒棄主觀因素，重點(diǎn)考慮代理機(jī)構(gòu)從業(yè)時(shí)間、代理項(xiàng)目數(shù)量、代理項(xiàng)目規(guī)模總額、有效質(zhì)疑與投訴等。信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)自動(dòng)執(zhí)行，最好是要求各代理機(jī)構(gòu)自動(dòng)上傳自己的評(píng)價(jià)指標(biāo)，如下載自己的第一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目記錄等。對(duì)于有效質(zhì)疑和投訴，若代理機(jī)構(gòu)有意隱瞞不報(bào)，可請(qǐng)其他代理機(jī)構(gòu)代為監(jiān)督補(bǔ)充，并對(duì)隱瞞者加倍扣分。

　　張帆也認(rèn)為，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)盡量客觀，可包括代理機(jī)構(gòu)從業(yè)時(shí)間、業(yè)務(wù)量、有效質(zhì)疑與投訴率、從業(yè)人員水平、企業(yè)資質(zhì)、不良行為記錄、誠(chéng)信從業(yè)記錄等方面。他進(jìn)一步提出評(píng)價(jià)指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整的觀點(diǎn)，即各項(xiàng)指標(biāo)可設(shè)置得相對(duì)寬泛，第一個(gè)5年設(shè)置哪些指標(biāo)，第二個(gè)5年適時(shí)增補(bǔ)或調(diào)整。

　　此外，有研究者指出，代理機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)體系可設(shè)立若干一級(jí)指標(biāo)，并下設(shè)若干二級(jí)指標(biāo)。如，一級(jí)指標(biāo)“企業(yè)信用記錄”下可設(shè)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括失信行為記錄、行政處罰記錄、納稅記錄、借貸信用記錄、受表彰記錄；一級(jí)指標(biāo)“企業(yè)素質(zhì)”下可設(shè)7個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括員工的學(xué)歷和專業(yè)教育背景、員工個(gè)人信貸信譽(yù)、員工專業(yè)技術(shù)職稱、員工從業(yè)不良行為記錄、企業(yè)資質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)納稅地區(qū)排名、代理業(yè)務(wù)經(jīng)歷；一級(jí)指標(biāo)“外部環(huán)境”下可設(shè)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括政府對(duì)本行業(yè)的監(jiān)督水平、政府對(duì)本行業(yè)發(fā)展的支持力度、信用法律法規(guī)健全程度、地區(qū)本行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、監(jiān)管信息平臺(tái)建設(shè)水平；一級(jí)指標(biāo)“代理流程”下可設(shè)11個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括招標(biāo)準(zhǔn)備和組織質(zhì)量、采購(gòu)文件編制、專家論證、采購(gòu)信息公告、開(kāi)標(biāo)評(píng)審、保密情況、資料密封情況、合同備案、檔案資料報(bào)送歸檔、質(zhì)疑投訴、舉報(bào)。通過(guò)層次分析法構(gòu)建信用指標(biāo)模型、計(jì)算權(quán)重，并借助層次分析法軟件yaahp對(duì)各層判斷矩陣權(quán)重計(jì)算值及一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。通過(guò)檢驗(yàn)后，對(duì)各指標(biāo)賦分，總分為100分，根據(jù)權(quán)重分配分值，則可得到各指標(biāo)的分值。將每個(gè)指標(biāo)的得分相加匯總，得分總和即為代理機(jī)構(gòu)的信用總分，進(jìn)而根據(jù)國(guó)際信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，確定代理機(jī)構(gòu)的信用等級(jí)。