——來源: 源點信用 2021

　　摘 要：進一步鞏固和深化“最多跑一次”改革，要以發(fā)現(xiàn)問題為切入點、解決問題為著力點、推動實際工作為落腳點，進一步發(fā)揮政府數(shù)字化轉型和體制創(chuàng)新優(yōu)勢，把信用體系建設作為“最多跑一次”改革的重要支撐力量，時刻對標“重要窗口”，科學推進區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　關鍵詞：信用體系；最多跑一次 ；分級分類監(jiān)管

　　一、信用體系建設對深化“最多跑一次”改革的作用

　　2016年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出，是政府從服務群眾和企業(yè)出發(fā)作出的莊嚴承諾。進一步鞏固和深化“最多跑一次”改革，離不開信用體系建設的有力支撐。

　　打破信息孤島，強化數(shù)據(jù)融合共享

　　以企業(yè)投資項目審批、商事登記、不動產(chǎn)登記、社會民生服務、公安為民服務、車輛管理、勞動保障、公積金服務等重點領域為突破口，依托公共 信用信息平臺打破部門信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，全面建立信用信息核查使用制度，設立信用信息查詢環(huán)節(jié)，建立信用監(jiān)管機制，將市場主體的信用狀況作為管理決策的重要參考。

　　事前環(huán)節(jié)核查信用，加快辦事效率

　　將信用狀況作為降低行政事項辦理、準入、審批等門檻的前提保障，有助于破解編制、辦事效率等掣肘，壓縮辦事流程，提升辦事效率。滿足信用條件的申請人，做出信用承諾后，在行政許可事項辦理過程中免交或緩交審批材料，進一步減少申請人的“多跑”負擔，加快辦理進度。

　　事中環(huán)節(jié)分級分類監(jiān)管，防范業(yè)務風險

　　以公共信用評價結果、行業(yè)信用評價結果等為依據(jù)，結合承諾情況、日常經(jīng)營、信用評價等記錄狀況，對監(jiān)管對象進行分級分類，根據(jù)信用等級高低采取差異化的監(jiān)管措施，是“最多跑一次”改革中簡化事前審批、降低辦事門檻的必要補充。

　　事后環(huán)節(jié)信用獎懲，聯(lián)動和放大監(jiān)管效能

　　守信激勵與失信＋懲戒機制提升信用信息跨地區(qū)、跨部門、跨領域傳播和應用能力，提升社會規(guī)則意識和責任意識。以信用狀況為基礎有重點分階段配置行政監(jiān)管資源，加快推進省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　提升政府信用，規(guī)范監(jiān)管流程

　　“最多跑一次”改革政府執(zhí)行規(guī)范程度直接體現(xiàn)政府公信力，強化政府信用建設是支撐“最多跑一次”改革持續(xù)深入的重要前置條件。在浙江的“最多跑一次”實踐中，高水平的政府信用不僅有利于凝聚改革的共識，有助于提升治理績效，也有利于引導社會公眾廣泛參與改革。

　　二、以信用體系建設深化“最多跑一次”改革面臨的問題

　　從實際調研情況看，以信用體系建設深化“最多跑一次”改革面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下８個方面。

　　信用數(shù)據(jù)歸集共享與實際要求存在差距

　　“最多跑一次”改革對信用數(shù)據(jù)的及時性、準確性和全面性具有較高要求，當前數(shù)據(jù)質量與要求還存在差距，比如部分主體缺乏統(tǒng)一社會信用代碼、時間字段等關鍵信息，格式標準化程度有待提升，按時更新比率不高，以手工報送為主缺乏信息化手段，部門間數(shù)據(jù)壁壘仍未根本破除。

　　“最多跑一次”改革積累的歷史數(shù)據(jù)對進一步迭代優(yōu)化工作具有重要作用，省、市兩級信用平臺事實上尚未完全打通，相當比例政務信息數(shù)據(jù)停留在部門工作平臺，信用數(shù)據(jù)轉換為治理效能存在較大難度。中央垂直管理的單位業(yè)務系統(tǒng)由國家部委統(tǒng)一開發(fā)建設，對省級單位不提供數(shù)據(jù)開放接口，信息無法歸集至省信用平臺，比如缺乏更高層級協(xié)調合作機制，與人民銀行之間數(shù)據(jù)割裂現(xiàn)象長期存在。

　　信用全面應用的法律依據(jù)不足

　　“最多跑一次”改革強調事中事后監(jiān)管，但是對嚴重違法失信行為納入“黑名單”管理、開展信用聯(lián)合懲戒、實施不良信用信息公開等信用監(jiān)管手段，目前法律支持仍不充分，盡管浙江已經(jīng)出臺《浙江省公共信用信息管理條例》，但規(guī)定的聯(lián)合獎懲措施較為籠統(tǒng)，在各部門嚴重失信名單管理辦法尚未完全出臺之前，應用時存在行政復議和行政訴訟風險，導致部門在采取懲戒措施方面較為謹慎。失信標準由各行業(yè)主管部門主導制定，但實踐中不同行業(yè)領域對標準認定“度”的把握不盡相同，寬嚴尺度不一，影響信用監(jiān)管的權威性。

　　與信用承諾配套的標準規(guī)范缺失

　　在無有效監(jiān)管措施跟進情況下，過多的信用承諾其實是政府的推責，在主觀上存在規(guī)避風險的意識，在客觀上存在法律風險和監(jiān)管責任風險。在“最多跑一次”改革中，信用承諾定義、定位和如何開展缺乏依據(jù)，失諾和失信界線較為模糊，對在哪些環(huán)節(jié)應用、如何科學開展、運行機制怎樣建立、如何約束均缺乏制度規(guī)范。對失信行為缺乏有效監(jiān)督和約束手段，主要體現(xiàn)在《行政許可法》禁止增設許可條件，如辦事人不愿信用承諾，則無法強制不予許可，一定程度上不利于信用承諾在“最多跑一次”改革中發(fā)揮特色優(yōu)勢。從德清調研看，部門間辦事系統(tǒng)未完全打通，信用承諾信息歸集不徹底，暫時無法實現(xiàn)網(wǎng)上實時查詢和共享。

　　另一方面，信用修復標準不一。目前影響力較大的信用網(wǎng)是國家市場監(jiān)管總局管理的國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和發(fā)改委系統(tǒng)管理的系列信用網(wǎng)站，其中信用中國和信用浙江網(wǎng)站關于行政處罰信息的信用修復機制和流程存在較大差異，信用修復制度割裂導致一處修復而另一處仍未修復情況。此外，在實務中，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)作為專業(yè)的市場主體信用信息平臺，應用面更為廣泛，無法主動修復，一定程度上影響了市場主體修復信用的積極性和信用修復的實效。

　　市場服務支撐不足

　　主要體現(xiàn)為中介評估服務失信問題沒有徹底解決。中介評估服務是“最多跑一次”的外圍，也是直面群眾辦事的重點領域。以企業(yè)投資建設項目審批為例，在立項、用地、工程規(guī)劃、施工和竣工驗收等５個階段許可辦理過程中，涉及20多項中介評估服務，主要存在競爭無序、執(zhí)業(yè)不規(guī)范、收費不合理、行業(yè)不自律、服務不高效等問題，一些中介服務與行政審批制度改革形成了“對沖”，滋生了部分權力尋租，既抬高了門檻，也擾亂了市場。

　　政府信用存在提升空間

　　在“最多跑一次”改革中，政府具有雙重角色。作為實施主體，各級政府信用監(jiān)管水平參差不齊，尤其是設區(qū)市及以下政府部門，存在一定行政慣性，對于信用監(jiān)管做什么、怎么做，缺乏有效認知；作為被監(jiān)督對象，政府信用與國家要求、人民期盼仍有距離，地方政府特別是縣（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)基層的信用監(jiān)管基礎和能力較為薄弱，如少數(shù)地方存在政策落實不深入、胡亂作為、懶惰作為等現(xiàn)象，部分一線辦事人員對信用監(jiān)管缺乏基本認知，在實際工作中沒有嚴格按照信用制度要求進行操作，規(guī)范性有待提高。

　　信用修復有待規(guī)范

　　首先，國家與省級在信用修復制度設計上有差異。浙江省信用修復的期限、方式和信息處理等相比國家而言更加嚴格。根據(jù)文件，“信用中國”平臺上的不良信息經(jīng)修復后可以直接刪除，但是國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)與信用網(wǎng)站未打通共享，修復后的不良信息仍在公示系統(tǒng)中公示。

　　其次，省級信用部門和處罰部門制度依據(jù)不足。信用部門沒有監(jiān)督管理的權力，經(jīng)處罰部門同意后，信用部門對部分存疑的，甚至是明確不合規(guī)的信用修復辦件無審核和提出異議的工作依據(jù)；各部門未出臺修復的細則，對個別認定條件理解較隨意。

　　最后，個別地市對信用修復認知有偏差。當?shù)靥幜P部門修復和信用部門標注時因企業(yè)催促容易“偷工減料”，出現(xiàn)公示期未滿５個工作日、上傳的材料明顯有誤等；二是地方政府對信用修復認識不準確，想通過信用修復來改善地區(qū)失信狀況，從而大力指導企業(yè)申請信用修復。

　　信用信息安全存在隱患

　　打破各部門的“信息孤島”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，是 “最多跑一次”改革的命脈所在。但是浙江省的大數(shù)據(jù)共享平臺依托的是阿里巴巴公司的技術支持，如何能夠確保政府掌握的公共信用數(shù)據(jù)不會泄露？企業(yè)給政府提供技術支持，合作推進數(shù)據(jù)庫建設，對于數(shù)據(jù)的歸屬權和使用權，又如何規(guī)范？如何保證企業(yè)不會將信用數(shù)據(jù)用于公司營利目的？哪些數(shù)據(jù)屬于個人隱私，哪些屬于可以對外公開的公共信用信息？什么樣的信用信息能夠共享，什么樣的信息不能共享？信用數(shù)據(jù)共享和流通中如何保護公民個人隱私？這些問題，均須在改革深化中加強重視。

　　社會對信用認知度不夠

　　社會信用體系建設總體上仍處于探索階段，理論研究相對滯后，企業(yè)和個人對于“最多跑一次”改革中信用監(jiān)管與應用還缺乏認知，如在事前環(huán)節(jié)中對信用感受度不強，在事中事后環(huán)節(jié)中對以信用為基礎的新型監(jiān)管還不太適應，未及時了解信用在日常生產(chǎn)生活中的重要價值，對信用承諾和容缺受理辦理過程中存在一定僥幸心理和機會主義傾向，作出虛假承諾、提供不實材料等。

　　三、以信用體系建設鞏固和深化“最多跑一次”改革的若干建議

　　以發(fā)現(xiàn)問題為切入點、解決問題為著力點、推動實際工作為落腳點，進一步發(fā)揮政府數(shù)字化轉型和體制創(chuàng)新優(yōu)勢，把信用建設作為“最多跑一次”改革的重要支撐力量，時刻對標“重要窗口”，科學推進區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　推動更高質量數(shù)據(jù)共享

　　根據(jù)“最多跑一次”改革需求，強化信用數(shù)據(jù)歸集的全面性，促進不同部門、不同層級和不同區(qū)域政府的信用數(shù)據(jù)共享，建立公共信用平臺與國家垂直部門業(yè)務系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享通道，推進省級數(shù)據(jù)倉與地方數(shù)據(jù)倉對接，破除上下左右部門間數(shù)據(jù)壁壘，努力實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。規(guī)范信息認定，優(yōu)化數(shù)據(jù)鏈條，明確信息類別、信息內容、數(shù)據(jù)格式、報送方式、報送周期和應用范圍等要求，實行規(guī)范化管理。夯實政府信息化基礎，深化信用信息交換與共享，除公共信用信息之外，對“最多跑一次”改革中產(chǎn)生數(shù)據(jù)進行有針對性歸 集，配套建立數(shù)據(jù)真實性核查機制，為今后合理辦件提供更全面依據(jù)。

　　健全信用應用配套制度

　　從事前、事中和事后３個角度出發(fā)，堵牢制度漏洞，建立與“最多跑一次”改革相適應的核查、容缺受理、承諾、預警、獎懲、修復等信用配套制度，明確公共和行業(yè)信用評價在“最多跑一次”改革中 的定位、適用范圍及應用流程，實現(xiàn)省域信用承諾 互認、信用核查互通和信用監(jiān)管互動。對在信用平臺完成修復企業(yè)，同步在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中進行信息更新。在謹慎認定嚴重失信名單基礎上，依法落實聯(lián)合懲戒舉措，促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化向深層次邁進。區(qū)分審批前和審批后不同情況，聚焦短板弱項，著力破解難點堵點，對辦件情況建立全過程跟蹤機制，對于出現(xiàn)問題開展溯源分析，優(yōu)化信用監(jiān)管流程，提升行政效能。

　　規(guī)范信用承諾強化有效監(jiān)管

　　健全政策法規(guī)設計，合理界定信用承諾概念，理清信用承諾適用事項和條件，實施過程中加強合法性審查，建立承諾與責任相匹配的監(jiān)管機制。

　　事前根據(jù)信用承諾類型和特點，制定承諾履約信息歸集標準，規(guī)范流程，在準入門檻、承諾標準、規(guī)范流程等方面制定差異化配套制度。

　　加強事中對標監(jiān)管，將信用承諾實施情況與企業(yè)控股自然人信用掛鉤，及時發(fā)現(xiàn)問題并有效跟蹤處理。

　　事后根據(jù)失諾嚴重程度區(qū)別對待，對于預期性指標按照合同條款進行管理，對于約束性指標納入信用承諾記錄，作為今后行政審批承諾事項重要參考，并在“雙隨機” 抽查和城市信用分評價中予以體現(xiàn)。健全行政審批“中介超市”運行機制，對信用承諾中介機構實行全流程信用監(jiān)管，規(guī)范市場秩序。

　　加快中介服務信用建設

　　建立和完善中介服務機構信用體系和考核評價、懲戒淘汰機制，將中介服務機構信用狀況與登記機關監(jiān)督管理、銀行授信額度、政府招投標等掛鉤，推動中介行業(yè)整體信用水平的提升；依據(jù)行政審批中介服務指南，對存在嚴重違法違規(guī)行為的中介，依規(guī)納入行業(yè)黑名單，開展跨部門聯(lián)合懲戒。針對中介評估服務多部門、碎片化狀態(tài)，由省市縣跑改辦分級負責中介服務標準化的指導、推進、協(xié)調、組織和監(jiān)督。制定服務指南，明確中介服務的具體標準和依據(jù)；規(guī)范中介服務行為，讓百姓對評估評審具體條件要求一目了然，解決“打悶包”問題；明確服務承諾時限，簡化服務流程，破除服務壟斷，企業(yè)可自主選擇中介機構，政府部門不得強制或變相指定；對中介服務收費加強監(jiān)管，最大限度縮小定價范圍。

　　加強政府信用建設與監(jiān)管

　　順應共建共治共享的現(xiàn)代社會治理趨勢，從“整體政府”角度強調政府在“最多跑一次”改革中角色，加大信息公開力度，強化管理創(chuàng)新，規(guī)范行 政權力運行，對審批環(huán)節(jié)嚴格落實核查、承諾、信用預警、獎懲等信用流程，對已批準事項依規(guī)履行 后續(xù)信用監(jiān)管職責。建立政府與社會良性互動渠道，加強政策引導和技術指導，通過動態(tài)監(jiān)管，及時矯正政策偏差。建立公務員誠信檔案，完善政府機構信用評價、政務誠信指數(shù)以及省市縣三級信用協(xié)會聯(lián)動機制，充分發(fā)揮公眾、媒體、社會組織等外部力量對政府信用的監(jiān)督約束作用。建立部門間協(xié)調互動機制，明確職責分工，按照“最多跑一次”改革辦理區(qū)域及事項分布，加強信用平臺 基礎建設和功能應用，推動信用平臺與行政服務中心網(wǎng)絡和辦事窗口無縫對接。加強對基層和一線監(jiān)管人員的指導和培訓，優(yōu)化與“最多跑一次” 改革行政審批相對接的數(shù)據(jù)采集、信用核查和即時反饋系統(tǒng)，實現(xiàn)信用平臺與政務事項實時有效對接。

　　積極穩(wěn)妥開展信用修復

　　總體上按照“誰產(chǎn)生、誰修復”的原則，由處罰 部門負責信用修復的受理、確認和異議處理等工作，信用部門負責信用修復的標注和資料管理工作。結合工作實際，信用修復條件要進一步細化，具體的修復期限、哪些行為不允許修復等建議由 各省級部門出臺修復細則具體規(guī)定。賦予省級信 用部門監(jiān)管權力，明確信用部門有對不合規(guī)的信用修復辦件提出異議的工作依據(jù)，從規(guī)范性的角度審核，即修復材料不完整、不是原件、有明顯文 字錯誤、公示期限不滿等有權退回。

　　保障公民隱私和數(shù)據(jù)安全

　　一方面，應加快推進法律制度研究與制定的進程，為實現(xiàn)信用數(shù)據(jù)跨部門全面共享提供法律支撐。這些法律制度至少應包括數(shù)據(jù)采集和產(chǎn)權界定的法律規(guī)范、政務信息公開與保密的工作規(guī)范、電子文檔和電子簽名的管理認證條例、政府信息化系統(tǒng)互聯(lián)互通與局部隔離的工作規(guī)范、政務數(shù)據(jù)共享的激勵機制和問責條例、政府技術服務外包的管理規(guī)定等一系列法律規(guī)定，消除阻礙部門間信用數(shù)據(jù)共享開放的制度性壁壘。

　　另一方面，健全個人信息保護機制建設，明確常態(tài)化的數(shù)據(jù)執(zhí)法監(jiān)管部門，實現(xiàn)對于信用數(shù)據(jù)的采集、流轉和銷毀的全過程管理，為因政府部門工作失誤而造成的公民個人信息泄露啟動相應的處置和問責提供法律依據(jù)。

　　強化社會公眾在“最多跑一次”改革中的信用意識

　　針對“最多跑一次”改革中信用應用重點，在群眾辦事過程中進行必要情況說明，如信用承諾的事項和責任、信用獎懲的依據(jù)和限度、信用修復的條件和步驟等。以企業(yè)碼、個人信用碼為載體，大力宣傳信用在“最多跑一次”改革事中事后監(jiān)管 中的重要價值，提升公眾對社會信用的認知度、感知度和參與度。支持第三方信用服務機構及科技公司，對伴隨“最多跑一次”改革產(chǎn)生的信用信息進行深度挖掘和應用拓展，開發(fā)契合社會需求的信用產(chǎn)品，形成公共信用監(jiān)管與市場約束相容并濟的信用建設格局。

　　源點注:本文轉自《科學發(fā)展》146期，作者：陳海盛